Una vez más, el caso de El Algarrobico está de actualidad y, posiblemente, lo seguirá estando hasta que se proceda al derribo del hotel de veinte plantas y con más de 400 habitaciones, promovido por la empresa Azata S.L. a escasos metros de la playa. Este hotel, que nunca fue inaugurado, fue construido ilegalmente en el paraje de El Algarrobico, en el almeriense Parque Natural de Cabo de Gata-Níjar, dentro del término municipal de Carboneras. Resulta que el pasado mes de febrero se han hecho públicas cuatro sentencias de la Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, todas ellas dictadas en relación con este caso, resuelven varios recursos de casación interpuestos, con diferentes pretensiones, de una parte por la empresa Azata y, de otra parte, por la Asociación Greenpeace España y la Junta de Andalucía. Se trata de unos esperados pronunciamientos judiciales que, por fin, dejan expedita la vía para la definitiva demolición de dicha instalación turística, un emblemático icono de una época periclitada de desarrollo urbanístico salvaje en las zonas costeras del litoral español.


Han pasado más de diez años desde que, el 21 de febrero de 2006, un valiente Juez de lo Contencioso-administrativo de Almería ordenó la suspensión cautelar de las obras del citado hotel –cuando ya estaba ejecutado más del 95% del proyecto– por entender que tales obras estaban amparadas en una licencia que presentaba “apariencia de ilegalidad”. Pero la historia del tristemente famoso hotel se remonta a principios del presente siglo XXI cuando en 2001 la empresa Azata solicitó al Ayuntamiento de Carboneras una licencia de obras para construirlo (concedida en 2003). E incluso, previamente, poco antes de la promulgación de la Ley de Costas de 1988, el mismo Ayuntamiento había aprobado a mediados de 1987 sus Normas Subsidiarias donde se clasificaban los terrenos de El Algarrobico como urbanizables y por lo tanto, susceptibles de albergar no sólo uno sino varios hoteles y demás instalaciones turísticas. Una calificación urbanística que entraría posteriormente en conflicto con la declaración de la Junta de Andalucía del Parque Natural Marítimo-terrestre de Cabo de Gata-Níjar, a principios de 1988, que abarca el paraje de El Algarrobico.

«...hasta el día de hoy ninguna responsabilidad penal ha sido deducida de las conductas de los diferentes protagonistas de este asunto»

A su vez, el parque natural de Cabo de Gata-Níjar –en el que se aloja el paraje de El Algarrobico– ha venido atesorando todo tipo de calificaciones acerca de la enorme riqueza de sus valores ambientales: declaración como parque natural de la Comunidad Autónoma de Andalucía (1987), inclusión de sus salinas en la lista de humedades de interés internacional bajo el Convenio de Ramsar (1989), declaración como zonas de especial protección de las aves /ZEPA) y de lugar de interés comunitario (LIC) en la Red comunitaria Natura 2000 (1992), establecimiento de una reserva marina en sus aguas litorales (1995), inclusión en la red mundial de reservas de la biosfera de la UNESCO (1997), declaración de parte de sus fondos marinos como zona de especial importancia para el Mediterráneo (ZEPIM) y su catalogación como geoparque dentro de la Red de Geoparques europeos y de la Red mundial de geoparques de la UNESCO (2001).

A lo largo de esta década se han producido cerca de treinta decisiones judiciales –entre providencias, autos y sentencias– procedentes de las diferentes instancias jurisdiccionales (aunque principalmente en el orden contencioso-administrativo). Vinculadas a tan enrevesado pleito, se han planteado diversas causas judiciales: unas dirigidas a discutir la validez del deslinde fijado por el Estado (en el que se determinaba que el hotel se encontraba dentro de la zona de dominio público marítimo-terrestre), otras encaminadas a dilucidar la regularidad de la licencia urbanística y de obras concedida a la empresa Azata por parte del Ayuntamiento de Carboneras, otras para valorar la legalidad de la ordenación urbanística del paraje de El Algarrobico, así como la de la ordenación ambiental de la zona en que se ubica el complejo hotelero, ... La mayor parte de los pronunciamientos judiciales se han venido decantando por la ilegalidad de la repetida instalación, pero en este largo proceso –un verdadero galimatías jurídico– no han faltado sobresaltos como las Sentencias dictadas en 2014 por la Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada. Estas sentencias supusieron un sorprendente cambio de rumbo en el caso de El Algarrobico, al declarar la primera (de 21 de marzo de 2014) la regularidad del carácter de urbanizable del terreno sobre el que se construyó el hotel y al estimar la segunda (de 29 de julio de 2014) la legalidad de la licencia de obras que en su día concediera el Ayuntamiento a la empresa constructora.

Tampoco ha faltado en este tortuoso proceso diligencias de investigación por parte del Ministerio Fiscal para investigar si había existido alguna infracción penal por parte de las Administraciones públicas implicadas, e incluso de algunos de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. No obstante, hasta el día de hoy (cuando escribimos estas líneas) ninguna responsabilidad penal ha sido deducida de las conductas de los diferentes protagonistas de este asunto. Lo cual, como es sabido, presenta una nota diferenciadora con lo que ha sido la tónica general en los muchos y muy conocidos procesos de desarrollos urbanísticos e inmobiliarios, a lo largo del litoral español, que concluyeron con sonoras condenas penales de promotores y de gestores públicos.

Los primeros pasos de la turbulenta historia del pleito sobre El Algarrobico coinciden con la prodigiosa década (1997-2007) –gráficamente denominada como etapa de la gallina de los huevos de cemento por el Profesor Ramón MARTÍN MATEO, padre del Derecho Ambiental español- que termina en 2008 con la explosión de la “burbuja inmobiliaria”. Independientemente de los detalles procesales de cada uno de los pleitos (que no es posible, ni interesa desarrollar aquí) se pone de relieve, desde el origen del conflicto, la actuación poco afortunada y manifiestamente descoordinada de las Administraciones públicas competentes: desde el Ayuntamiento de Carboneras hasta la Junta de Andalucía y, en menor medida, el Ministerio competente en materia de medio ambiente (en particular, su Dirección General de Costas).

«Alguna de las instalaciones del hotel (restaurante, piscina, etc.,) se encuentran a tan solo 14 metros del dominio público marítimo-terrestre»

De los pronunciamientos judiciales acerca de este asunto se deduce, en primer lugar, la conducta jurídicamente criticable del Ayuntamiento de Carboneras (en cuyo término municipal radica El Algarrobico), por haber clasificado como urbanizable dicho paraje en sus normas subsidiarias de 1988, sin respetar los criterios de protección previstas tras la declaración del parque natural de la zona por la Junta de Andalucía en 1987, y por no haber adaptado su ordenación urbanística a las exigencias de la Ley 22/1988 de Costas que se aprobó en aquel mismo momento. En virtud de esta avanzada norma, quedaba bastante claro, a mi juicio, que el Plan Parcial aprobado por el citado Ayuntamiento para el desarrollo turístico del suelo de El Algarrobico debía respetar la servidumbre de protección de costas de 100 metros y que no podía reducirlo a los 20 metros así lo hizo en el correspondiente instrumento de planificación urbanística. De hecho, el hotel promovido por la empresa Azata fue construido a 47 metros del dominio público marítimo-terrestre y algunas de sus instalaciones (restaurante, piscina, etc.) están a tan solo 14 metros de esta zona demanial.

Por otra parte, también resulta criticable la actuación inicial de la Junta de Andalucía que adolece de importantes errores, tanto por acción como por comisión, como subraya la Sentencia de 21 de marzo de 2014 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Muy expresiva en este sentido es la Sentencia de 29 de julio de 2014 del mismo Tribunal en la que todas las Administraciones implicadas –desde la local hasta la estatal– tuvieron numerosas ocasiones para impedir que se fueran consolidando las expectativas constructivas del promotor del hotel en litigio. Ciertamente que, a partir de 2007, tras la suspensión judicial cautelar las obras del hotel en 2006, tanto la Administración General de Estado (Dirección General de Costas) como la Junta de Andalucía intentaron enmendar su actuación en este asunto. Pero ya para entonces, la construcción del hotel estaba prácticamente terminada (la vigorosa fuerza de la fáctico) y ahora sus promotores reclaman la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas actuantes. Los Tribunales todavía no se han pronunciado al respecto.

Sabedores de la mala gestión administrativa de este caso, el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente y la Junta de Andalucía ya habían acordado, hace unos años, abordar conjuntamente, con sus propios medios, cuando tuvieran el visto bueno de los tribunales, la demolición del edificio y la restauración de la zona afectada a su estado original. Pero esta operación va a costar unos ocho millones de euros que, al final, se financiarán con cargo a los dineros de los contribuyentes. Y además, ahora se plantea el problema de la evaluación del impacto ambiental de todo este proceso de rehabilitación.

Trascendiendo por fin del caso concreto –y consciente de que en España hay muchos otros Algarrobicos (como cada año se encargan de inventariar los informes sobre «Destrucción a toda costa» de Greenpeace-España o sobre «Banderas negras» de Ecologistas en acción)– deseo destacar aquí, a modo de lección que nos ofrece el caso de El Algarrobico, la urgente necesidad de implantar en nuestro país una verdadera “gobernanza del litoral». Una gobernanza de las zonas costeras que, desde el último tercio del siglo pasado, se presenta en todo el Planeta como una necesidad para ordenar y gestionar las muchas actividades que concurren sobre el litoral –donde ya vive más de la mitad de la población mundial–. No se trata de una mera cuestión académica. Ya hay muchas recomendaciones a nivel internacional (FAO, OCDE, Consejo de Europa) e incluso normas de carácter internacional aplicables como el 7º Protocolo de Gestión Integrada de las Zonas Costeras del Convenio de Barcelona para protección del Mediterráneo (que ha entrado en vigor en 2011). Y la misma Unión Europea, aunque limitada en sus competencias sobre el litoral, no ha dejado de aprobar iniciativas en la misma dirección (Recomendación de 2002 sobre gestión integrada de las zonas costeras, Directiva sobre Estrategia Marina de 2008, Directiva sobre ordenación del espacio marino de 2014, etc.).

En cuanto a nuestro país, desde luego que la reforma de la Ley 22/1988 operada por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y Uso Sostenible del Litoral, pese a su título, no se encamina, en mi opinión, a mejorar la gobernanza de las zonas costeras sino, principalmente, a poner en valor económico la utilización de nuestro litoral. Justo en la indeseable dirección pretendida por los promotores del hotel de El Algarrobico y por los emprendedores gestores públicos del Ayuntamiento de Carboneras. Afortunadamente, en fechas recientes, el Tribunal Constitucional ha rectificado en parte –aunque tímidamente a mi juicio– dicha orientación desarrollista del litoral (Sentencia de 5 de noviembre de 2015).

Ahora que todavía no hay una excesiva presión de los intereses inmobiliarios y que la nueva Ley del Suelo (la contenida en el Texto Refundido de 2015) promueve los valores de la sostenibilidad urbana, los de rehabilitación de los edificios y la regeneración y renovación de los tejidos urbanos existentes, es un momento oportuno para poner la bases de una nueva «gobernanza del litoral». Un gobernanza que, en mi opinión, debe apostar, en primer lugar, por una gestión integrada de las zonas costeras, es decir, por un diseño de los desarrollos urbanísticos bajo la perspectiva de la sostenibilidad (ambiental, social y económica), teniendo en cuenta la interdependencia entre las partes terrestres y marítimas del litoral, a través de una actuación integradora y coordinada de las Administraciones Públicas implicadas y mediante la integración de los instrumentos de planificación –territorial y urbanística– que inciden sobre el litoral y la participación de todos los agentes sociales.

En segundo lugar, en tanto no se reforme la Constitución Española de 1978, la Administración General del Estado (a través de su Ministerio competente sobre los asuntos del litoral) conserva un considerable protagonismo competencial que debe ejercer con el fin de cohonestar las actividades públicas que concurren sobre las zonas costeras y para proteger con eficacia la integridad de los bienes del dominio público marítimo-terrestre. No obstante lo anterior, soy de los que piensan que, en el actual proceso de desarrollo constitucional y estatutario, las Comunidades Autónomas –e incluso las Entidades Locales– están llamadas a desempeñar un papel fundamental en la ordenación del litoral. Por la experiencia acumulada en los últimos años (en España y fuera de España), todo parece indicar que la escala regional (autonómica) es las más adecuada para una completa ordenación y gestión de las zonas costeras.

Y, por último, aunque no de menor importancia, es preciso, a mi juicio, promover una nueva cultura de «concertación pública y privada sobre el litoral» (un Pacto de Estado sobre el litoral). Muy brillantemente lo ha expresado el Profesor Ángel Menéndez Rexach (uno de los autores intelectuales de la proteccionista Ley de Costas de 1988): es necesario que se vaya imponiendo la cultura de la cooperación frente a la visión exclusivista y compartimentalizada de las competencias que ha sido característica de nuestra tradición administrativa. Es utópico pensar que las tres grandes esferas territoriales vayan a compartir siempre y plenamente unos concretos objetivos en cuanto al uso y protección del dominio público marítimo-terrestre. Pero sí se les debe exigir un esfuerzo permanente de concertación para transmitir a los ciudadanos la impresión de que asumen como propios los mismos objetivos básicos de protección y gestión (…) La defensa del litoral, como patrimonio colectivo, es tarea de todos, poderes públicos y ciudadanos. Ante los imponentes retos del futuro sobre el litoral, como el de los efectos del cambio climático sobre las zonas costeras, se impone una visión a largo plazo –frente al cortoplacismo al uso–, una visión integradora de los intereses –públicos y privados– en juego, y un debate participativo y abierto sobre las decisiones que deben adoptarse.

Todos estas bases y presupuestos han fallado, a mi modo de ver, en el caso de El Algarrobico que hemos estudiado, pero nunca es tarde para aprender y sobretodo, para comprender que el gobierno de litoral se puede hacer mucho mejor, para un más armónico desarrollo económico, que además sea respetuoso con nuestro extraordinario patrimonio natural costero.

Francisco Javier Sanz Larruga
Catedrático de Derecho Administrativo y Director del Observatorio del Litoral de la Universidad de A Coruña.
Miembro de ASYPS.

TRIBUNA 09

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